《无锡市房屋登记条例》、《无锡市土地登记条例》立法后评估报告

        为推动我市不动产登记立法，落实和完善不动产统一登记制度，根据市人大常委会2016年度工作安排，市人大常委会法制工委、市人大代表法制专业组对《无锡市房屋登记条例》、《无锡市土地登记条例》（以下简称“两部条例”）组织开展了立法后评估工作。现将有关评估情况报告如下：

        一、开展“两部条例”立法后评估的基本情况

        此次立法后评估工作从2016年3月开始，历时2个月，围绕“两部条例”的实施效果和影响、主要制度的科学性和合理性、规范内容的操作性和协调性等方面，运用公众参与评估、部门评估、综合评估等方式扎实推进。主要做了以下几个方面工作：一是制定立法后评估工作方案。3月上中旬，常委会法制工委研究起草了立法后评估工作方案，并报经常委会分管领导同意，明确评估工作由常委会法制工委负责组织实施，以市人大代表法制专业组为主体进行。二是组织社会问卷调查。根据工作方案，常委会法制工委和市国土资源局共同研究设计了社会调查问卷，并对调查结果进行统计分析。市国土资源局共向部分房地产开发公司、房地产中介机构、商业银行、办证群众和登记人员发放调查问卷450余份，就“两部条例”的立法质量、实施效果，以及不动产登记工作中存在的突出问题进行调查。三是开展专题调研。4月28日,市人大常委会赵志新副主任带领市人大法制专业组代表、常委会法制工委和环资城建工委等部门同志，利用一天时间开展调研座谈，上午实地调研无锡市不动产登记中心和惠山分中心的工作情况，下午召开座谈会，就“两部条例”的实施情况及存在的问题听取市国土资源局专题汇报，与会的市政府法制办、市住建局等有关部门和4家房地产开发企业、中介机构的负责人从不同角度发表意见建议，市人大法制专业组代表对“两部条例”进行了综合分析论证。四是形成评估报告。5月中下旬，常委会法制工委全面分析梳理相关材料和工作情况，深入研究社会调查问卷的调查结果，充分消化吸收座谈会各方意见建议，形成了评估报告。

        二、对“两部条例”实施效果的基本评价

        《无锡市房屋登记条例》、《无锡市土地登记条例》分别于2010年1月1日、2011年10月1日起施行，是我省第一部关于房屋登记和土地登记的地方性法规。立法后评估反映，“两部条例”确立的主要制度符合当时实际，内容科学合理，章节设置、逻辑结构、语言表述符合立法技术规范，较好地对接了当时的相关上位法，与本省其他地方性法规不相冲突，为我市规范房地登记行为、维护房地产市场健康发展、保障群众合法权益等方面提供了强有力的法规依据，法规实施以来对促进我市房地产业和经济社会发展发挥了重要作用。问卷调查中，有超过四分之三的受访者认为“两部条例”效果显著或者效果还可以，其实效性也得到了社会肯定。其主要效果是：

        （一）促进了登记工作规范化建设。“两部条例”实施后，政府相关主管部门积极探索和完善房地登记工作的规范化长效机制，研究制定了《无锡市房屋登记技术规范（试行）》、《无锡市土地登记技术规范（试行）》，使“两部条例”的具体操作进一步细化明确；建立房屋电子登记薄，明确管理制度及措施，对房地产开发项目土地复核验收进行详细规定；在供地和土地登记时，将土地用途按照《土地利用现状分类》国家标准进行规范，并在土地登记发证工作中实行“四全”服务模式（全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全节点效能监管），提升了房地登记工作规范化水平；在查封登记、预告登记、抵押登记、工业用地转化等方面，注重加强与法院、规划、公证等部门的衔接沟通。从问卷调查反馈情况看，超过五分之四的受访者认为，“两部条例”规定的登记流程、办理时限、收取的材料合理或者基本合理，在推进房地登记规范化建设方面成效明显。

        （二）明确了房地登记内容和方式。“两部条例”明确规定了房屋和土地登记的基本单元、类型、程序、提交材料等内容；完善预告登记制度，明确购买房屋和转让土地使用权等情形经预告登记后，在预告登记有效期内，未经预告登记的权利人同意，登记机构不得办理有关登记；区分属于建设单位所有和全体业主共有两种情况对汽车库（位）进行登记，并对转移登记进行规范，初步解决了小区汽车库（位）登记难题；完善房屋抵押权登记，规定在建房屋可以设定抵押，拓展了抵押权登记内容；对商品房土地使用权分割转让登记作出了相应规范，对商品房交易市场商铺、摊位出售涉及土地分割转让登记，以及土地使用权分割转让登记涉及文物保护单位和历史建筑等问题，与出台的相关法规作了衔接性规定；着眼我市实际，对地下车库、地铁工程、管线共同沟等地下空间国有建设用地使用权登记进行了有益探索，明确了登记的一般要求。“两部条例”实施后，国土资源和房产部门，遵循“公开、便民、规范、高效”的原则，分别建立了土地登记信息系统，以及全市统一的房屋登记簿和房屋登记信息系统，记载土地和房屋权利归属等一系列内容，便于房屋和土地权利人、利害关系人以及有关国家机关查阅，有效保护了房屋和土地权利人、利害关系人的合法权益。

        （三）提高了房地登记工作效率。“两部条例”明确了房地登记时限，设计了登记代理制度，简化了一些公证和登记的手续步骤，缩短了登记时间，给市民申请登记提供了便捷，提高了登记效率。如房屋登记机构不再要求申请人提供婚姻证明，配偶一方作为隐性共有人如果申领房产证，只需申请人主动登记即可。“两部条例”还对房屋和土地登记人员的业务素养提出了新的更高要求，自实施以来，市国土资源、房管部门分别举办培训班，累计培训登记人员450余人；市（县）区国土资源、房管部门开展相关培训10余场，累计培训1800余人次，提升了登记人员的业务素养和登记效率。据统计，全市开展集体土地所有权调查面积29.9331万公顷，调查宗地数6.8534万宗，集体土地使用权调查数92.7229万宗，面积3.4018万公顷，宅基地、集体建设用地确权登记完成率分别为97.6%和96.3%；自《无锡市土地登记条例》实施以来，为近10万平方米地下商业空间确权登记颁证；从2010年至2015年，全市共发放各类国有土地证书45.8万本，发证量逐年上升，市区共发放各类房屋权利证书（含证明）150万本，登记发证率99%以上。从调研情况看，普遍反映“两部条例”的制度设计较为人性化，申请办理登记比较方便快捷，在问卷调查涉及土地登记办证时限的反馈意见中，表示在5日内办结的占40%，在5至10日内办结的占43%。

        （四）维护了人民群众切身利益。“两部条例”规定了初始登记的程序以及应当提交的材料，对历史遗留问题的处理进行了规范。自实施以来，市房产行政管理部门呼应民生关切，积极稳妥推进拆迁安置房登记工作，全面梳理拆迁安置房登记过程中存在的问题，制定完善相关工作流程和规定，并开辟绿色通道，每年为大量拆迁安置房办理初始登记，如2015年通过与有关部门协商，为坐落在东亭街道华夏路西、府北路南东华公寓的15户群众办理了房屋产权证书，解决了因没有房屋产权证书带来的落户难、入学难、交易难等问题。市国土资源行政管理部门依法全面清理依附在土地登记发证上的各项费用，减轻群众负担；在滨湖区推进农村宅基地、农房统一发证试点工作，发放土地证481本、房产证465本，发证率分别为98%和94.8%，并建立了房地一体化综合信息数据库，开发了基于“四全”服务平台的宅基地、农房统一登记系统，为农民维护土地权益提供了有效保障；采用定期会商、多级会审、部门联动等方式，加强对内对外的协调沟通，为全市各地40多个项目，4500余户老百姓解决了办证问题，特别是滨湖区溪北新村20号地块、原南长区新联苑、原崇安区广瑞二村等一些老大难问题得到了妥善解决，维护了老百姓的切身利益。

        三、关于“两部条例”主要制度的评估意见

        近年来，国家先后出台了一些关于不动产统一登记的法律法规，“两部条例”的制度设计已不能很好地适应新形势下不动产登记需要，也出现了一些依据“两部条例”难以解决的新矛盾和新问题，主要有以下几点：

        （一）关于管理体制。按照《中华人民共和国物权法》确立的不动产统一登记制度，2014年国务院制定《不动产登记暂行条例》，对不动产统一登记提出了新的要求，将房地登记发证工作全部归并到国土资源部门实施。按照国家和省关于整合不动产登记职责的要求，市委市政府对我市不动产统一登记相关职责进行了全面整合，将土地登记、房屋登记、林地登记、农村承包土地经营权等不动产登记职责全部整合到市国土资源局，并对相关工作机制、信息平台建设、部门之间衔接等事宜进行了明确；江阴市、宜兴市也分别下发职责和机构整合文件，并逐步推进实施。目前，我市不动产登记职责整合已基本到位，相应工作已全面开展。“两部条例”的管理体制设计，应根据上位法的要求作出及时调整。

        （二）关于统一登记范围。国务院《不动产登记暂行条例》和国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》，明确了不动产的定义和统一登记范围，明确了集体土地所有权、房屋等建筑物和构筑物所有权、森林和林木所有权等10种需要依法办理登记的不动产权利。“两部条例”基于当初立法背景及依据而设定的相关登记规定，适应不了新形势下不动产统一登记需要，已与现行上位法脱节。

        （三）关于房地登记标准。依据“两部条例”，房屋和土地分别由房产和国土资源部门负责登记，在分部门登记模式下，土地以宗地为登记单元，房屋以幢、层、套、间为登记单元，不同登记类型又有各自配套的技术规范和标准，因登记单元不同、登记方法和技术规程不一，造成重登、漏登现象。不动产登记职责归并后，国土资源部门在实施土地登记历史遗留问题清理中，发现有些项目有房产证却没有土地证，有些项目有土地证却没有房产证，有些项目因缺乏规划、建设和用地手续，既没有房产证也有没有土地证。因房屋和土地登记依据各不相同，导致权属不清、归属不明、矛盾突出、纠纷不断，有的甚至可能造成社会不稳定因素，亟需对“两部条例”进行整合完善，依据不动产登记的规范及要求，统一登记标准和技术规程。

        （四）关于信息共享与安全。“两部条例”明确房产和国土资源部门分别建立房屋和土地登记信息系统，缺少对信息共享的制度规定。从调研情况看，房屋和土地登记数据分散在两个部门，有关房地审批、交易、登记的信息不能实时互通共享，在查询利用房地档案、查封解封的房地信息时，损时耗力，效率低下；在对房地发证情况进行有特殊要求的统计汇总时，也往往存在着数据不匹配、信息不对称等问题，严重影响了房地登记服务和管理水平。同时，当前个人信息安全问题比较突出，对登记信息安全也缺乏相应的保护性措施，不利于维护权利人和利害关系人的合法权益，迫切需要从制度设计上加以完善，以确保房地登记信息的实时互通共享与安全。

        （五）关于房地登记实务中遇到的突出问题。调研中发现，“两部条例”对一些具体问题作出探索性、原则性的规定，在面对房地登记实务中的一些矛盾问题时难以有效解决。一是对于横跨两块不同交付时间土地上的房地产开发项目办理产权登记、共有土地使用权的几幢工业产房办理抵押转移登记等情况，在界定不动产单元时颇为棘手；二是因继承、受遗赠取得不动产，当事人提交全部法定继承人关于不动产分配的协议，以及与被继承人的亲属关系材料申请不动产登记的，在不动产登记机构对协议、法定继承人人数以及有关材料存有疑义的情况下，如何办理登记还缺乏明确的规定；三是在汽车库（位）权属登记工作中，因现行法规对全体业主共有的汽车库（位）类型没有明确，对一些汽车库（位）的权属仍难以界定；四是在地下空间权属登记工作中，对地下交通穿越地面的集体土地未办理征地手续并补偿、地下空间规划未与地上空间规划统筹等情况，是否予以办理尚未明确；五是在解决房屋登记历史遗留问题中，对因建设功能调整、规划变更、道路建设、建设单位撤销以及欠缴税费、未办理规划验收、存在违规行为等原因造成的房屋登记历史遗留问题，缺乏强有力的法规支撑，需要依据有关法律法规及相应制度规定，作出进一步的调整完善。

        四、对今后不动产登记立法工作的建议

        《不动产登记暂行条例》等上位法对不动产登记工作作出了新的规定，我市政府职能和机构设置亦随之做出了变动，人民群众对不动产登记工作的要求也越来越高，实行不动产统一登记立法，建立不动产统一登记制度，平等保护各经济主体的不动产物权，是对接上位法变动、顺应政府职能转变的迫切需要，是推动市场经济要素便捷进入市场，维护市场交易秩序，提高登记工作效率，建设现代市场体系的必然要求，也是呼应民声、体现民意，方便群众办事的实际举措。结合此次立法后评估的情况，建议废止“两部条例”，重新制定统一的、体现我市地方特色的不动产登记地方性法规，应当列入下一年立法计划和五年立法规划。建议相关起草单位在不动产登记立法过程中，对以下问题重点研究：

        （一）理顺管理体制，促进不动产登记工作的协调高效。要根据上位法及我市机构职能调整后的“三定方案”，明确国土资源行政管理部门、不动产登记机构及相关行政管理部门的职责，理顺国土资源行政管理部门内设机构和所属不动产登记机构之间的关系并明确责任，建立健全国土资源行政管理部门内设机构与所属不动产登记机构、国土资源行政管理部门与住建等其他行政管理部门间的协调配合机制，及时交流有关情况，协调相关事宜，研究解决问题，形成不动产统一登记工作的合力。

        （二）加强信息化建设，确保登记信息的实时共享和安全。要推动建立不动产登记信息管理基础平台。国土资源、住建等部门要通过数据交换接口、数据抄送等方式，实现土地、房屋、林地、水域等审批、交易和登记信息的实时互联互通，实现国土资源与公安、民政、财政、税务、工商等部门有关不动产登记信息的实时互通共享，提高不动产登记、信息查询、数据统计等工作效率，更好地服务群众和经济社会发展。同时要设立关于不动产登记信息安全的相关制度，防止不动产登记信息违规泄露。

        （三）强化便民原则，切实提升不动产登记工作服务水平。要遵循方便群众的基本原则，科学合理分布不动产登记中心、服务网点、服务窗口；明确不动产登记类型、程序、申请资料、初审受理期限以及办理期限等内容；加强不动产登记相关法规宣传、不动产登记人员业务培训和资格认证；简化申请登记程序，压减提交申请资料，强化当场审查原则，创新网上申请、网上办理等申请登记方式，切实减轻申请登记负担；建立和完善登记代理制度，明确相关职责和准入标准；推动建立不动产登记信息查询制度，方便社会公众依法查询，全面提升我市不动产登记服务水平。

        （四）坚持问题导向，有针对性解决群众关心的实际问题。要针对地下空间、汽车库（位）确权以及房地登记历史遗留问题等情况，一方面，总结我市房屋登记和土地登记工作中好的做法和成功经验，上升到法规层面，作出更具针对性和可操作性的规定；另一方面，从制度设计层面加强研究，制定符合实际、行之有效的规定，形成具有我市地方特色的法规，切实解决人民群众的合理诉求，化解因不动产登记问题带来的各种社会矛盾和纠纷，更好地服务经济和社会发展大局。        (市人大代表法制专业组)