中国徐州网：让城市生活更美好——《徐州市城市地下空间开发利用管理条例》解读

《徐州市城市地下空间开发利用管理条例》（以下简称《条例》）于2023年12月20日经市第十七届人民代表大会第十七次会议通过，经省人大常委会批准，自2024年5月1日起实施。《条例》共七章52条，是根据党中央加强国土空间规划、推进城市更新战略要求，落实上位法有关规定，解决我市地下空间长远发展的重要抓手，为我市地下空间开发利用管理提供系统完备、科学规范、行之有效的制度供给和法治保障。

立法背景和意义

城市地下空间是城市空间的重要组成部分，开发利用好城市地下空间，对于转变城市发展方式，建设绿色生态城市，完善国土空间规划体系具有重要意义。近年来，我市地下空间建设取得飞跃发展，一些被称为“城市会客厅”“多功能立体枢纽”的地下空间项目相继建成使用。但是，地下空间开发建设也存在一些矛盾和问题，一定程度上制约了其创新发展，需要通过法规来规范、引领、促进和保障。民法典的颁布和一系列法律法规的授权，为新时代地下空间的发展提供了重要支撑，此外，在多年的地下空间管理活动中，相关部门也积累了丰富的经验，我市制定符合地方实际的地下空间管理条例恰逢其时。

“《条例》对照城市地下空间管理面临的新形势、新任务、新要求，从地方性法规层面确定了地下空间发展的总体原则、实施路径和保障措施。”市人大常委会法制工委主任庄志刚表示，《条例》遵循地下空间开发利用规律，完善了地下空间规划体系，理顺了地下空间建设要求，明确了地下空间保护和管理的一系列制度，发挥了地下空间本身具有的特点和优势。同时，《条例》坚持问题导向，规范了地下空间分级开发和互联互通，地下空间项目许可、登记，建设施工单位资质管理，以及地下空间使用、维护中的一些问题。

立法思路和亮点

我市地下空间立法工作遵循的总体思路为，全面落实习近平总书记关于地下空间开发利用的重要指示，贯彻落实党中央关于国土空间规划、城市更新行动战略，落实省委、市委决策部署。进一步细化物权法等法律、法规原则规定，落实《省政府办公厅关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》的要求。统筹考虑和研究解决地下空间开发利用管理中的关键问题。理顺《条例》与城乡规划和土地管理领域相关法规的关系，既体现实施性、又体现创制性；既保证法规体系的衔接统一，又凸显我市的地方特色。

徐州市城市地下空间开发利用管理条例共七章52条，呈现七大亮点：

明确地下空间开发利用工作的发展方向。坚持规划引领、公共优先、分层利用、共享互联，打造安全可控、绿色环保、地下与地上相协调的城市地下空间。推动以公共交通为导向的地下空间开发利用。强调将地下空间开发利用与城市综合管廊建设相协调。鼓励运用现代科学技术实现地下空间开发利用的现代化、规模化、信息化。

建设符合地下空间工作特点的城市地下空间监管体系。《条例》明确市、县（市、区）人民政府应当加强对本辖区地下空间开发利用管理的领导，组织基础调查和资源评估，保障资金投入，理顺地下空间开发秩序。明确自然资源和规划部门承担综合协调职责，对地下空间规划、用地、登记、档案等环节实施全链条监管。《条例》对住房和城乡建设、人民防空、城市管理、生态环境等部门在地下空间开发利用中的管理权限作出了界定。进一步严格了地下空间建设的竣工测量、规划核实和档案报送，将隐蔽于地下的各类工程位置和数据完整纳入监管。对具备市政基础设施功能的地下空间，建设完成后如何移交作出规范，保障地下空间管理、维护有章可循。

强调地下空间开发利用的统筹规划。《条例》一方面推动形成规划体系，另一方面对各类规划作出细致规定，同时明确各级规划制定的原则和内容。规定了相邻地块预留开发条件，并将深层地下空间作为远期资源加以保护。对地下空间项目的性质作出明确，优先布局地下（轨道）交通、人民防空、综合防灾以及各类市政基础和公共服务设施。鼓励开发利用公共设施和场地的地下空间，建设地下公共停车场、地下商业设施、地下通道等，并授权一些地下通道依法进行经营性开发。

加强地下空间开发用地管理。《条例》明确了地下空间建设用地使用权的分类和取得方式，对地下空间建设用地年限作出细化规定，授权自然资源和规划主管部门负责研究土地立体空间基准地价。基于地下空间工程建设相比地面工程有一定的隐蔽性和特殊性，规定建设中不得危及地表建（构）筑物使用安全，造成损害的，依法承担民事责任。

细化地下空间开发建设流程。《条例》明确要求城市地下空间建设应当依法办理规划许可和施工许可，经竣工验收合格后方可投入使用。规定从事城市地下空间工程勘察、设计、施工、监理、工程质量检测、测绘等作业的单位应当具备与所承揽业务相符的专业资质等级。规定使用权出让前应当依法确定城市地下空间的规划条件，并对规划条件的内容作了具体规定。推动地下空间横向连通。《条例》授权公安机关会同交通运输等部门，编制重要地下空间项目如地铁施工时的交通疏解方案。

规范地下空间不动产权属登记。《条例》从权属范围、登记内容、登记形式等方面对地下空间登记行为作了进一步明确，规定地下空间建设用地使用权以宗地为单位，分层设立、分层登记，并按照水平投影坐标、竖向高程确定权属范围；进行不动产登记时，应当在登记簿以及权利证书中注明“地下”字样，并按照批准的土地用途和规划用途注明用途；经依法批准建设的非人防设施地下车库（位），地下商业、服务、仓储用房，交通、综合管廊等地下建（构）筑物，按照批准的范围可以依法申请办理不动产登记。

界定地下空间使用管理维护责任。《条例》规定地下空间建设项目的产权人、使用人以及其他负有管理维护责任的单位和个人为管理维护责任人，赋予他们管理维护保养地下空间设施的义务，规定了五项基本职责：做好地下空间标识和指引的设置、管理工作；保持公共通道和出入口畅通、开放；做好给排水、消防、通风、照明、监控、通信等设施设备的日常维护检查，保持正常运行；开展经常性的安全隐患排查，及时消除安全隐患；配合其他管理维护责任人做好管理维护活动。为进一步加强地下空间设施的保护，《条例》还规定任何自然人、法人和非法人组织不得实施危害地下空间安全等诸多行为，同时就地下空间的应急救援、平战转换等问题作出了规范。