第 五 章 树立人口经济与资源环境相均衡的原则

音频诵读：宿迁市水利局 政法行审处 卞雨晴

面对水安全的严峻形势，发展经济、推进工业化、城镇化，包括推进农业现代化，都必须树立人口经济与资源环境相均衡的原则。“有多少汤泡多少馍”。要加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载力作为刚性约束，贯彻落实到改革发展稳定各项工作中。

——习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上的讲话（2014年3月14日）

习近平总书记指出：“形成今天水安全严峻形势的因素很多，根子上是长期以来对经济规律、自然规律、生态规律认识不够、把握失当。把水当作取之不尽用之不竭、无限供给的资源，把水看作是服从于增长的无价资源，只考虑增长，不考虑水约束，没有认识到水是生态要素，没有看到水资源、水生态、水环境的承载能力是有限的，是有不可抗拒的物理极限的。”①水资源的承载能力是有限的，这就决定了发展方式、发展规模等“需”必须控制在水资源承载能力范围内。只有这样才能实现“空间均衡”，否则必然人为导致水资源紧缺和过度开发，既无法实现水资源可持续利用，也无法支撑经济社会可持续发展，还会导致一系列生态环境问题。

我国人多水少，水资源空间分布严重不均，对于国计民生的战略需求，除了立足本地以外，还应从更大尺度上考虑人口资源环境的空间均衡问题。为了使有限的、宝贵的水资源能够更加可持续地、更大范围地支撑经济社会发展，必须从全国尺度上研究推进空间均衡和以水定需问题，必须坚持全国“一盘棋”，对不同河流和不同河段的水资源开发利用进行必要的分区，综合水资源条件及供需，合理界定功能定位和开发利用强度，科学布局跨流域调水，优

化全国水资源配置，实现水资源与人口、城市和产业发展在更大空间上的均衡。

一、提高经济社会发展布局与水资源条件的适配性

习近平总书记指出：“生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题，要从根本上解决生态环境问题，必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间。”水是生命之源、生产之要、生态之基，是经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素。要实现人与自然的和谐共生，一方面要坚持因水制宜、量水而行，强化水资源刚性约束；另一方面要优化调整水资源布局以适应经济社会高质量发展需求，从而实现经济效益、社会效益、生态效益的最大化。

（一）坚持人与自然和谐共生，加强需水管理

习近平总书记指出：“要完整、准确、全面贯彻新发展理念，保持战略定力，站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，促进生态环境持续改善，努力建设人与自然和谐共生的现代化。”①“面对水安全的严峻形势，发展经济、推进工业化、城镇化，包括推进农业现代化，都必须树立人口经济与资源环境相均衡的原则。”②“系统开展资源环境承载能力评价，有效规范空间开发秩序，合理控制空间开发强度，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。”③习近平总书记站在人与自然和谐共生的高度，深刻阐述了人类开发活动必须要把握好自然资源开发利用的度，人口规模、产业结构、增长速度都不能超出资源环境承载能力。资源环境承载能力是指在某一时期、某种状态或条件下，某地区的环境资源所能承受的人口规模和经济规模的大小，即生态系统所能承受的人类经济与社会的限度。无论是土壤、矿石等非可再生资源，还是森林、草原、水等可再生资源，其在一定空间或时间范围内的最大供给和可持续供给能力都是有物理极限的，一旦突破其供给承载能力就会导致损害甚至不可逆转的严重破坏。恩格斯在《自然辩证法》中写道：“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了得到耕地，毁灭了森林，但是他们做梦也想不到，这些地方今天竟因此而成为不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也就失去了水分的积聚中心和贮藏库。”①我国历史上一些地区也有过惨痛教训。楼兰古城因屯垦开荒、盲目灌溉,导致孔雀河水源枯竭而衰落。河北北部的围场，早年树海茫茫、水草丰美，但从同治年间开围放垦，致使千里松林几乎荡然无存，出现了几十万亩的荒山秃岭。

习近平总书记指出：“人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。”②“要加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载力作为刚性约束，贯彻落实到改革发展稳定各项工作中。"需求管理是与供给管理相对应的。传统的水资源管理强调“以需定供”，即以“供水管理”为主。随着人口迅速增长、经济快速发展以及工业化程度的提高，水资源、水环境问题日益显现。人们逐步认识到水资源水环境承载能力是有限的，不能无节制地开发利用，否则就会造成严重的后果，必须推动水资源管理从供给管理向需求管理转变。在管理理念方面，要更加重视水的商品属性，认识到水是有限、有价、有成本的。在管理对象方面，要从注重加强对天然水资源系统的调控能力，转变为更强调对社会水循环过程和人类用水活动的管理。在管理目标方面，要从满足人类社会的用水需求，转变为促进经济社会和生态用水供需平衡，实现人水和谐。在管理手段方面，要从主要强调工程措施，转变为注重工程与非工程措施的综合运用，并且更突出管理、技术、经济等非工程措施的运用。落实习近平总书记重要指示要求，要把需水管理摆在水资源管理工作更加突出的位置，不断更新水资源管理理念、调整管理对象、转变管理目标、完善管理手段，在保障合理用水供给的同时，坚决抑制不合理用水需求，促进水资源供需平衡。

（二）坚持“四水四定”，合理规划人口、城市和产业发展

习近平总书记指出：“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”①“水是生存之本、文明之源”②。“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。”③这些重要论述充分揭示了水在国土资源开发保护中的重要地位，要根据水资源水环境承载能力，合理确定城市经济社会发展结构、人口规模、土地利用和产业发展布局。

要落实“四水四定”的要求，坚持“以水定城”，将水资源承载力条件纳入城市发展规划，合理确定城市规模和开发边界，防止城市无序蔓延；坚持“以水定地”，依据水资源条件确定土地用途、规模与开发利用强度，使水资源与土地、能源等其他资源要素相匹配；坚持“以水定人”，以水资源供给条件合理确定城市人口规模与人口边界，完善人口流动机制，引导城乡人口合理迁移、均衡流动、有序落户；坚持“以水定产”，结合供给侧结构性改革和新型城镇化工作，统筹优化调整经济社会系统布局，科学引导产业结构调整与转型升级，控制水资源消耗总量和强度，促进经济社会系统的空间均衡发展，减轻城市局部的水资源、水生态和水环境压力，保障水资源可持续利用。

（三）实施南水北调，夯实我国南北方协调发展的水资源支撑

习近平总书记指出：“南水北调工程事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，形成全国统一大市场和畅通的国内大循环，促进南北方协调发展，需要水资源的有力支撑。要深入分析南水北调工程面临的新形势新任务，完整、准确、全面贯彻新发展理念，按照高质量发展要求，统筹发展和安全，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水思路，遵循确有需要、生态安全、可以持续的重大水利工程论证原则，立足流域整体和水资源空间均衡配置，科学推进工程规划建设，提高水资源集约节约利用水平。”①习近平总书记的重要论述为进一步优化我国水资源配置总体格局、夯实我国南北方协调发展的水资源支撑指明了方向。

水资源格局决定发展格局。习近平总书记指出：“‘北缺南丰”是我国水资源分布的显著特点。党和国家实施南水北调工程建设，就是要对水资源进行科学调剂，促进南北方均衡发展、可持续发展。”①我国北方地区的人口、耕地和国内生产总值分别占全国的46%、64%和39%，而水资源量仅占全国的18%，水资源与人口、耕地等资源和经济布局不相匹配。历经半个世纪规划论证和 12 年艰辛建设，南水北调东、中线一期工程于2014 年 12月全面建成通水，截至2022年底，累计调水量已达594.15亿立方米，惠及1.5亿人，南水北调水已由规划受水区的辅助水源成为主力水源，北京城区七成以上供水为南水，天津市主城区供水几乎全部为南水。南水北调东线北延应急供水工程发挥效益并将东线供水范围扩展到河北、天津，进一步提高了受水区供水保障能力。截至2022年底，中线工程累计向京津冀地区供水334.87亿立方米，其中，向雄安新区供水0.72亿立方米，为京津冀协同发展、雄安新区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略实施提供了有力的水资源支撑和保障。按照 2021 年万元国内生产总值用水51.8立方米计算，南水北调工程累计594.15亿立方米的调水量，相当于支撑了北方地区 11.47 万亿元国内生产总值的增长。此外，通过水源置换、生态补水等综合措施，工程有效保障了沿线河湖生态安全。工程累计向北方50余条河流生态补水92.88亿立方米，推动了滹沱河、瀑河、南拒马河、大清河、白洋淀等一大批河湖重现生机，河湖生态环境显著改善，华北地区浅层地下水水位持续多年下降后实现止跌回升。2021年8—9月，通过向永定河生态补水，助力永定河865公里河道实现了1996年以来首次全线通水；2022年3—5月，东线北延应急供水工程向黄河以北供水1.89亿立方米，助力京杭大运河实现百年来首次全线水流贯通，2022 年6—7月，中线补水达2.13亿立方米，助力华北地区河湖生态环境复苏2022年夏季行动顺利完成。

习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上的重要讲话中，充分肯定南水北调工程的重大意义，系统总结实施重大跨流域调水工程的宝贵经验，明确提出继续科学推进实施调水工程的总体要求，对做好南水北调后续工程的重点任务作出全面部署。要立足全面建设社会主义现代化国家新征程，锚定全面提升国家水安全保障能力的目标，继续扎实做好推进南水北调后续工程高质量发展各项水利工作，充分发挥南水北调工程优化水资源配置、保障群众饮水安全、复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环的生命线作用。

（四）推进重点区域水资源优化配置，强化国家战略实施的水资源保障

党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列具有全局性意义的区域重大战略，引领我国区域协调发展取得了历史性的成就，发生了历史性的变革。习近平总书记指出：“这些年我国经济总量、产业结构、城镇化水平等显著提升，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略相继实施，我国北方主要江河特别是黄河来沙量锐减，地下水超采等水生态环境问题动态演变。这些都对加强和优化水资源供给提出了新的要求。”①强化国家重大发展战略实施的水资源保障是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的必然要求。加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，亟须发挥水资源在区域发展中的约束引导和支撑保障作用，以水资源的优化配置促进产业结构调整和水资源承载能力提高。

围绕加快推进京津冀协同发展，要针对京津冀地区城市人口产业集聚、水资源刚性需求强、水资源供需矛盾突出的问题和特点，加快推动南水北调后续工程高质量发展，加大外调水及非常规水源利用，完善多源联调联供的水资源调配体系，推进“六河五湖”②综合治理与生态修复，全面提升京津冀地区水资源调控水平和供水保障能力。

围绕全面推动长江经济带发展，要针对长江经济带地域广阔、水资源时空分布不均、已建工程调控能力不足、局部地区和部分时段水资源供需矛盾突出的问题和特点，进一步健全现代生态水网体系，规划建设一批重点水源、重大水资源配置工程，以水定产、以水定城，引导长江经济带合理安排产业布局，促进流域经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。围绕积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，要针对湾区内部发展差异大、区域资源约束趋紧、生态环境压力日益增大等特点和问题，以建设美丽湾区为引领，加快推进珠三角水资源配置工程和对澳门第四供水管道建设，加强饮用水水源地和备用水源安全保障达标建设以及环境风险防控工程建设，保障珠三角及港澳供水安全。围绕提升长三角一体化发展水平，要针对长三角区域江湖海通达、河网水系密布、水资源环境承载压力大等特点和问题，加快水资源供给保障体系互联互通，加强水资源联合统一调度，推进城乡供水一体化，全面提升区域防洪（潮）和供水安全保障能力。围绕扎实推动黄河流域生态保护和高质量发展，要针对流域水资源短缺、资源环境承载能力弱、地区发展不平衡不充分等特点和问题，坚持以水而定、量水而行，统筹考虑全流域水资源科学配置，细化完善干支流水资源分配，统筹当地水与外调水，在充分考虑节水的前提下，留足生态用水，合理分配生活、生产用水，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的节约集约发展之路。

音频诵读：宿迁市水利局 财务审计处 曹元峰

二、强化水资源刚性约束

习近平总书记指出:“制度的刚性和权威必须牢固树立起来，不得作选择、搞变通、打折扣。”党的十九届五中全会明确提出实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。这是党中央继2011年提出实行最严格水资源管理制度之后，针对水资源水生态水环境存在的突出矛盾，结合我国水资源的新形势新变化新情况，再次提出的新要求。要加快建立水资源刚性约束制度，严守水资源开发利用上限，从严从细管好水资源，为子孙后代留下一个可持续发展的生存环境。

(一)建立水资源刚性约束制度

习近平总书记指出:“要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。要严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效。”2011年中央1号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度。2012年国务院颁布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确了“三条红线，四项制度”。党的十九届五中全会提出，建立水资源刚性约束制度。2020年10月5日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确提出实施最严格水资源保护利用制度。党中央提出的水资源刚性约束制度、最严格水资源管理制度、最严格水资源保护利用制度，是彼此联系、各有侧重、不断深化、完整协调的统一体。水资源刚性约束制度是总要求，具有统领的地位和作用，是指导水资源合理开发的准则，是强化水资源保护利用的遵循。实施最严格水资源管理制度和最严格水资源保护利用制度是落实水资源刚性约束的具体要求。

建立水资源刚性约束制度有着深层次的考虑:第一，我国人多水少、水资源时空分布不均，这是一个基本的水情，总体上面临着水资源的短缺问题。第二，未来我国要全面建成社会主义现代化强国，无论是生活、生产还是生态，都对水资源有比较大的需求，所以在现代化的进程中，必然会面临水资源短缺的瓶颈制约。第三，因为历史原因，过去一些地方存在着水资源过度开发利用问题，导致一些生态损害和破坏，包括河道断流、湖泊萎缩、地下水位下降等，这些问题一定程度上存在，而且有的还十分突出。建设生态文明，打造幸福河湖，必然要求解决这些突出的水生态问题。

水资源刚性约束制度的核心是约束三个方面的行为:第一，从供给侧进行定水，通过总量控制制度约束水资源开发利用行为。合理控制水资源开发利用强度，保障基本生态用水，防止水资源过度开发利用;对已经过度开发利用的要进行治理。第二，从需求侧定需，通过量水而行制度约束水资源需求。以可用水量确定经济社会发展的布局、结构和规模，量水而行、以水定需，抑制对水资源的不合理需求。第三，从微观用水层面进行节水，通过高效利用制度约束取用水行为。不断提高水资源节约集约利用水平，防止和纠正粗放用水、浪费用水等行为。同时，针对已经出现的水资源超载问题，构建超载治理制度以及为保障上述制度落地见效，设置相应的监督管理制度。

(二)严守水资源开发利用上限

习近平总书记指出:“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”“在资源利用上线方面，不仅要考虑人类和当代的需要，也要考虑大自然和后人的需要，把握好自然资源开发利用的度，不要突破自然资源承载能力。”2021年10月22日，习近平总书记在山东省济南市主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，针对沿黄建设指出，“必须守住生态保护这条红线，必须严守资源特别是水资源开发利用上限，用强有力的约束提高发展质量效益”。这些重要论述表明，水资源开发利用上限是一条至关重要的生态红线，必须牢牢守住。

长期以来，由于生态环境保护意识薄弱及监督不严等原因，一些地方对水资源进行掠夺式开发，2010-2019年全国10个水资源一级区中黄河、淮河和海河3个分区水资源开发利用程度超过50%，其中海河区更是高达99%。流域与区域水资源过度开发引发了一系列生态环境问题，经济增长付出的资源环境代价过大。习近平总书记强调,“有多少汤泡多少馍”。首先要明确“有多少汤”，就是有多少水可用，为此首要任务是建立水资源开发利用的管控指标体系，划定流域区域水资源开发利用的上限，明确河湖生态流量必须守住的底线，从而为水资源开发利用管理提供依据。

近年来，水利部门牢固树立生态红线观念，积极推进水资源开发利用管理指标体系建设。在推进江河流域水量分配方面，全国计划开展水量分配的95条跨省重要江河已累计批复80条，各省区累计批复353条省内跨地市江河水量分配方案。通过水量分配工作，明确了相关省区和省内跨地市的水量分配份额、省界和其他重要控制断面下泄水量和流量控制指标，作为地表水开发利用的控制红线。在地下水水量水位管控方面，2021年以来，水利部组织各省全面启动地下水管控指标确定工作，将确定下来的指标作为各地区地下水开发利用的管理目标，作为地下水开发利用不能突破的刚性约束。截至2022年12月底，已对全国30个省份地下水管控指标成果进行了技术审查，黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、宁夏等15个省(自治区、直辖市)的地下水取用水量、水位管控指标已经省级人民政府批准印发实施。在河湖生态流量管控方面，组织各方面力量，全面调查研究，深入专题论证，出台了确定和保障生态流量的指导意见，明确了生态流量管理的原则、程序、方法及措施，累计确定了171条跨省河湖和415条省内河湖共957个断面的生态流量目标，实现了跨省河湖生态流量保障体系全覆盖。对已经确定生态流量目标的河湖，通过编制实施方案、动态监测预警、加强调度管理等措施，切实抓好生态流量目标落实。

贯彻落实习近平总书记重要论述精神，必须在划定水资源开发利用上限、生态保护红线方面进一步下大力气。在水量分配方面，继续推进跨省江河流域水量分配，完成跨省、跨地市江河水量分配，明确各地区水量分配份额、重要断面下泄水量和流量控制指标，将其作为地表水开发利用的控制红线。在地下水管控指标方面，加快推进以县为单元确定地下水取用水总量、水位控制指标，作为地下水开发利用的管理目标。依据江河流域水量分配、地下水取水总量指标、有关地区外调水可用水量、非常规水利用量等成果，推动明确各地区的可用水量。在生态流量管控目标确定方面，针对河湖自然状况、生态功能、保护需求和开发现状，以问题为导向，在已有工作基础上，继续推进有生态用水需求的其他河湖生态流量目标制定。开展已建水利水电工程生态流量核定与保障先行先试，深入探索实践，总结工作经验，示范引领，全面推进已建水利水电工程生态流量管理。

(三)从严从细管好水资源

习近平总书记指出:“节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。”“要完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持把节约资源贯穿于经济社会发展全过程、各领域，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，提高能源、水、粮食、土地、矿产、原材料等资源利用效率，加快资源利用方式根本转变。”“要坚决落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。要精打细算用好水资源，从严从细管好水资源”。习近平总书记对推进水资源的节约集约利用、推动水资源利用方式的根本转变提出要求，为做好水资源管理工作指明了方向。

首先，要在“严”上下功夫。硬指标定下来后，就要严格监管，确保水资源开发利用不会突破硬指标，已经突破指标的必须推动超载治理，要落实一系列硬措施，规范全社会水资源开发利用行为，约束和抑制不合理用水需求，全面遏制用水浪费现象，改善水生态环境，把硬指标落到实处。水资源开发利用控制红线，是最严格水资源管理制度确立的“三条红线”中的第一条，也是最为基础和重要的一条。围绕水资源开发利用控制红线管理目标，各地着力落实用水总量控制的各项制度，让制度“长牙带电”。一是全面开展取用水管理专项整治行动，基本摸清了全国取水口的分布和取水情况，初步掌握了水资源开发利用管理现状，整治解决了一大批违法违规取用水问题，切实规范取用水开发利用秩序。二是对黄河流域水资源超载地区暂停新增取水许可，对确定为水资源超载地区的13个地市、62个县区的新增用水按下“暂停键”，倒逼超载地区转变发展理念和发展方式，加快水资源过度开发利用问题治理，切实将经济活动限定在水资源承载能力范围之内。三是开展最严格水资源管理制度考核，强化考核结果运用，考核的激励鞭策作用不断彰显，各级党委政府和有关领导干部对水资源管理工作更加重视，措施更加有力，为经济社会发展提供了可靠的水安全保障。

其次，要在“细”上做文章。没有完善的监测系统和全面的监测信息，实行最严格的水资源管理将无所依据。所谓红线，应是不可逾越的、确定的、可识别的和可实现的，这就要求建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污红线指标体系，完善数据获取和监控手段，切实做到能操作、可检查、易考核。算清楚“水账”、掌握“水情”、管好“用水户”。一是组织开展全国水资源调查评价工作。基本完成第三次全国水资源调查评价工作，全面摸清了近年来我国水资源数量、质量、开发利用、水污染和水生态状况，为贯彻落实“把水资源作为最大刚性约束”要求、优化水资源配置格局、各类经济社会发展和生态环境治理与水利规划编制、重大水利工程建设前期论证等工作提供了重要的基础支撑。二是全力推进水资源监测计量体系建设。初步建立了覆盖水量、水质、泥沙、水生态等要素的水文水资源监测体系，其中包含全国538个省界和299个重要控制断面，基本满足跨省江河流域水量分配、水资源调度、河湖长制实施等工作的需要。在取水口取水监测计量方面，以提高监测计量覆盖面、提升监测计量数据质量、加强监测计量数据成果应用为重点，健全责任明确、支撑有力、监管有效的取水口取水监测计量体系。截至2022年12月底，规模以上的非农取水口和5万亩以上的大中型灌区渠首取水口已基本实现在线计量，取用水在线监测计量点已达5.9万个，取用水管理的精细化水平明显提高。三是切实加强河湖生态流量监测预警工作。组织对全国173个重点河湖283个生态流量保障目标控制断面开展监测分析，建立了水资源监管信息月报机制，按月通报生态流量满足情况，推动建立生态流量监测预警机制，推进生态流量监测预警平台建设。四是强化水资源统一调度。江河流域水资源调度不断推进，截至2022年底，水资源统一调度的跨省江河从黄河、黑河逐步拓展到西江、沅江等42条江河。五是完善用水统计调查制度。制定新的《用水统计度(试行)》，与过去制度相比，新的制度在统计调查方式上，由原有水行政主管部门上报改为主要由取用水户直报，由面向行业统计转为面向社会统计。在统计调查方法上，扩大了直接统计调查的范围，减少了统计推算的比例，对统计报表的数量和内容作了大幅简化，建立了用水统计调查基本单位名录库，出台了用水总量核算办法。按照新的统计调查方式，开发了全国用水统计调查直报管理系统，使数据填报更加统一规范，更加信息化、便利化。

为了进一步提高水资源管理的规范化、精细化水平，必须按照从严从细管好水资源的要求，依据确定的水资源刚性约束指标，加大取用水监管力度，抑制不合理用水需求，将经济活动严格限定在水资源承载能力范围之内。一是严格水资源论证和取水许可管理。切实推进相关行业规划、重大产业和项目布局、各类开发区和新区规划开展水资源论证，强化水资源在规划决策中的刚性约束作用。加强水资源配置工程水资源刚性约束论证和审查，支撑水资源配置工程科学决策。严把建设项目水资源论证审查和取水许可审批关，对水资源论证内容明显存在重大缺陷的，不予通过水资源论证技术审查，不得批准取水许可。积极推进水资源论证区域评估，研究制定水资源论证区域评估操作指南。二是严格取用水事中事后监管。全面完成取用水管理专项整治行动整改提升，被列入整改台账的取用水问题全部得到整改，取水口信息纳入水利一张图，建立取水口动态更新机制和取用水监管机制。建立健全取用水监管工作机制，利用专项检查、“互联网+监管”、“双随机、一公开”监管方式，加大对辖区内取用水户取用水情况的检查力度，及时发现并严肃查处违法违规取用水行为，切实规范水资源开发利用秩序。三是加快取水监测计量体系建设。强化取水口取水监测计量，压实取用水户取水计量主体责任，加强取水计量设施配备、安装、使用管理，实现非农业取水口和大中型灌区渠首取水口取水计量全覆盖，推进农业灌溉机井“以电折水”取水计量，提高取水量计量率和在线计量率。四是加强信息化手段在水资源管理业务中的应用。按照需求牵引、应用至上的原则，着重加强信息化手段在水资源管理业务中的应用，汇总统计分析取用水户的取水许可量、取水量变化情况，加快取水许可电子证照分析应用和数据治理，定期排查重点监控取水单位、直报用水户等取水量超许可水量等违法取水疑似问题线索，定期分析地下水超采区地下水取水量、水位变化情况，分析推演重大水污染事件的影响范围，建设生态流量、水量分配监测预警系统，实现重要断面生态流量监测预警。

音频诵读：宿迁市水利局 财务审计处 张文杰

三、提升水资源优化配置能力

习近平总书记指出，要“坚持全国一盘棋，局部服从全局，地方服从中央，从中央层面通盘优化资源配置。”我国水资源时空分布不均，且与生产力布局不相匹配，加之-些地方经济社会发展用水超出了当地水资源可供给能力，导致了经济社会发展格局与水资源分布不均衡，产生了一系列生态环境问题，成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。要立足流域整体和水资源空间均衡配置，科学谋划建设跨流域、跨区域水资源优化配置体系，全面增强我国水资源统筹调控能力、供水保障能力、战略储备能力，为经济社会高质量发展提供水资源保障。

(一) 加强水资源宏观调控，促进经济持续健康发展

习近平总书记指出：“我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。”“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”“宏观调控必须适应发展阶段性特征和经济形势变化，该扩大需求时要扩大需求，该调整供给时要调整供给，相机抉择，开准药方。”“水资源具有战略性、稀缺性和不可替代性等特点，一旦发生供水危机，将对经济发展和社会稳定带来巨大冲击。

要根据水资源供需形势对水资源进行宏观调控，处理好供给与需求的关系，防范水资源短缺风险。

目前，水资源短缺已逐渐成为全球普遍现象，全球大城市超过10%的用水来自跨流域调水。无论是发达国家还是发展中国家，都面临着用水需求日益增长，各行各业用水竞争加剧的状况。当天然的水资源配置不能满足人类对水资源的时间、空间需求时，就需要对水资源进行配置。我国夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡。从产水系数上看，全国多年平均产水系数为0.46，总体从东南向西北递减。北方地区多年平均产水系数为0.26,南方地区多年平均产水系数为0.55。因此，我国是世界上最早兴建调水工程的国家之一，著名的调水工程有都江堰、郑国渠、灵渠等，这些工程在当时发挥了重要作用，有些至今仍在发挥效益。新中国成立以来，我国先后兴建了一批调水工程和水源工程，水资源配置格局实现全局性优化。然而，受经济社会快速发展和全球气候变化影响，我国水资源供需形势依然十分严峻，要在弄清楚哪些水可以调出、能调多少，哪些区域需要调水，水什么时候调等问题基础上，综合研判全国及重点区域未来水资源供需形势，重点对水资源紧缺状况开展分析、预测、判断，深入开展典型区域和典型调水工程水资源供需形势分析，梳理已建在建调水工程的基本情况、存在的问题及面临的形势，剖析水资源与经济社会发展布局匹配状况，努力建成与国家现代化进程相协调、与国土空间开发保护新格局相适应、与水资源承载能力相匹配的供水保障体系，加快构建国家水网主骨架和大动脉，推动形成水资源空间均衡配置格局。

(二)继续科学推进实施调水工程，统筹加强需求和供给管理

兴建必要的调水工程，是优化水资源配置战略格局、实现江河湖库水系连通、缓解资源性缺水问题、提高水安全保障能力的重要举措。目前我国已建成一批调水工程，极大提高了当地水资源配置能力和供水保障能力，发挥了显著的经济社会和生态环境效益，对促进当地经济社会发展发挥了重要支撑和保障作用。

习近平总书记非常关心调水工程建设，在2014年12月南水北调中线一期工程正式通水之际作出重要指示:“南水北调工程功在当代、利在千秋。希望继续坚持先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水的原则，加强运行管理，深化水质保护，强抓节约用水，保障移民发展，做好后续工程筹划，使之不断造福民族、造福人民。”习近平总书记充分肯定了南水北调取得的成就，也对后续工程建设提出了明确要求。2021年5月14日，习近平总书记在河南省南阳市主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上强调:“继续科学推进实施调水工程，要在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下，统筹加强需求和供给管理。”习近平总书记的重要指示为继续科学推进实施调水工程提供了根本遵循。

一是加强调水工程前期工作。紧密结合流域和区域功能定位、发展战略和河湖水系特点，统筹兼顾调出和调入区域、流域的用水需要，以流域综合规划、水资源综合规划等为依据，科学布局调水工程，严格履行基本建设程序。坚持节水优先，受水区要先评估节水潜力，落实节水措施，把节约用水贯穿于经济社会发展和生活生产全过程，严格执行用水总量控制和定额管理，提高用水效率和效益。遵循自然规律和经济规律，坚持人水和谐，加强调水工程论证和方案比选，妥善处理开发和保护的关系，高度重视工程生态环境影响、移民征地和省际关系协调，确保工程建设与生态环境保护的双赢。二是推进调水工程标准化管理。开展调水工程标准化管理评价工作，推动一批有代表性的调水工程达到标准化管理标准，确保2025年底前大中型调水工程基本实现标准化管理、2030年底前大中小型调水工程全面实现标准化管理。落实安全生产工作要求，持续强化调水工程安全管理，建立风险查找、研判、预警、防范、处置、责任等水利安全生产风险管控“六项机制”，不断提高调水工程预报预警预演预案能力。三是规范调水工程调度管理。习近平总书记指出，“精确精准调水，细化制定水量分配方案，加强从水源到用户的精准调度”。研究提出开展水资源调度的重大调水工程名录，组织科学编制重大调水工程水资源调度方案和年度调度计划，规范开展调水工程年度调度工作。加强调度过程中的协调监督，强化精确精准调度，及时掌握调水工程调水情况，组织梳理分析调水工程调水动态信息，确保完成年度任务。四是推进调水工程提质增效。习近平总书记指出:“南水北调等重大工程的实施，使我们积累了实施重大跨流域调水工程的宝贵经验。”组织开展典型调水工程后评价工作，推进调水工程提质增效，充分发挥已建调水工程综合效益。五是加强数字孪生调水工程建设。推进物联网、云计算、大数据、人工智能、虚拟现实等新一代信息技术与调水工程管理业务的深度融合，对物理调水工程全要素和调水工程管理全过程进行数字化映射、智能化模拟、前瞻性预演，与物理调水工程同步仿真运行、虚实交互、迭代优化，实现对物理调水工程的实时监控、联合调度、风险防范，提高调水工程管理业务预报预警预演预案能力，确保调度决策精准安全有效。