0 引言
长期以来，水利工程管护主要由政府序列下的行政或事业机构承担。近年来水利部通过组织实施水利工程管理体制改革、开展大规模专项检查和督查指导、加强水库除险加固和运行管护、创建深化小型水库管理体制改革样板县等，推动基层主动转变政府职能、积极发挥市场机制作用，探索开展组建国有市场主体承担工程专业化管护、面向社会公开购买工程管护服务、依托产业链联系带动工程管护、借助资产运营反哺工程建设与管护等多种形式的“两手发力”实践，有力提升了水利工程特别是中小型水利工程管护能力和水平。但目前相关研究大多集中于某类或某个水利工程管护的探讨，本文则立足于更加宏观的视野，较为系统地对小型水利工程管护“两手发力”典型案例进行剖析，进而提出相关思考建议，以期为有关地方因地制宜地进一步强化小型水利工程管护提供参考。
1 组建国有性质的市场主体
水利工程管护“两手发力”首先是政府与市场两方分别作为监管和实施主体实现其主体身份的分离。针对行政或事业管护机构转型滞后、市场化管护主体不足的现实，以政府行政或事业管护机构为基础，组建国有性质市场主体承担工程专业化管护，是一种较为切实可行的做法。浙江省淳安县就结合事业单位和国有企业改革，组建国有性质的“淳安县水利工程养护管理有限公司”，对全县的小型水库实行统一的专业化管护。公司的主要成员大多来自企事业单位的专业技术人员，长期从事中小型水库、水电站运行管理工作，具备较高的专业技术水平和丰富的工作经验，能够提供专业化的管护服务。公司每年与淳安县水利局签订水库山塘管护协议，明确管护工作范围、工作要求、经费保障、监督检查安排、奖惩处置等，同时约定详细的工程管护考核评价标准，以市场合作的形式实现工程管护规范化和制度化。贵州省也采取这种方式，推动市县政府与省水利投资集团签订运营协议，组建区域运营管理公司承担辖区内的水库管护工作，推动实现水库管理体制的重大变革。
通过组建国有性质的工程管护公司，可以规避传统的政府包揽工程管护、“自己监管自己”的身份困境，推动政府转变职能，专注于对工程管护的监管。促进有关事业单位改制或转型后妥善安置有关专业人员，推进原有政府序列下管护机构的职能转型，以更加灵活的公司化运作确保水利资产保值增值，在一些工程管护市场不发育的地区，可以快速弥补市场参与主体数量不足的缺陷，提高工程管护的专业化水平。该模式下，工程管养经费主要由政府财政承担，经费纳入年度财政预算；另外对于将区域内的工程整体打包委托一家公司运营管理的情况，如该片区内的工程总体盈利能力较好，则管养经费可全部由企业运营收益承担或政府给予部分补贴。
2 面向社会公开购买工程管护服务
政府购买服务是全面实现基本公共服务市场化的典型方式。当前，《国务院办公厅关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》和水利部《关于健全小型水库除险加固和运行管护机制的意见》，都将政府购买服务列为重点推荐的专业管护模式。各地在政府购买水利工程管护服务的制度建设上已取得显著进展，如江苏省制定出台并不断修订《省级政府购买服务目录》，将防洪和水资源管理服务列入目录，有效激发了市场主体参与水利工程管理的活力，提高了工程管护水平和效率。
政府将一组水利工程打包后实施规模化的购买管护服务，已经形成系统可行的模式。2020年江苏省扬州市针对城市防洪工程管理处所属9座水工建筑物的控制运行、机电设备养护、管理设施养护、管理范围内绿化维护、工程检查及河道保洁等管护业务，在市公共资源交易中心向社会发布整体购买服务招标公告，并确定购买服务的最高限价。招投标代理机构负责组织由采购方及第三方专家组成的评标小组进行评标并确定中标单位，中标结果向社会公示期满后，城市防洪工程管理处与服务供应商签订管护服务合同，约定闸站管护、专项维修需求和供应商人员与制度要求。制定专门考核办法作为合同组成部分，季度考核与不定期考核相结合，并根据季度考核得分确定正常支付当季管护费用、限期整改并扣除相应管护费用，单方面解除合同等不同应对措施。此外，重大活动和突发事件处置过程中是否充分配合政府管理也与管护费用挂钩。
此外，一些地方还因地制宜地探索了更加灵活的政府购买服务模式。以广东省四会市为例，其境内中小河流及农村排灌渠系分布广，清淤工作繁重。为此，四会市专门成立清淤工作站作为统筹平台，吸引社会力量参与农村排灌渠系清淤。区分工程勘测、挖机作业、质量监管和工程验收等不同类型管护需求，按照符合市场实际、对市场主体有充分吸引力的不同规模等级，集中与分散相结合，对各类管护需求分别设定采购项目，以合同购买、劳务外包等灵活方式交由设计院、施工企业和监理公司等市场主体分别实施。由此解决了清淤工作点多量小面广的规模不经济、交易成本高等难题，提高了清淤工作效率和政府资金使用效益。该模式属于单纯的政府采购行为，管护经费全部由政府财政兜底。
3 依托产业链联系带动工程管护
对于具有供水发电等特定功能、具备稳定收益和进一步开发潜力的水利工程，可以结合特定上下游产业关系自然延伸，从而以更加明确的指向性，将管护服务市场与供水发电等上下游市场交换融合起来，由获得收益的市场主体承担工程的运营和管护工作。以上海市华亭原水厂水库为例，由于该水库仅具有供水功能且靠近华亭原水厂，行业主管部门将其完全交由供水产业链下游的嘉定自来水有限公司负责管理。公司负责落实“三个责任人”、制定并实施防汛和应急预案、建立安保防护制度等，自筹解决水库管护经费，在责任明确、利益对等基础上实现了水库管护负担剥离和管护费用转移。其中，水库日常运行管理和设备巡检由公司内部人员承担，水库堤坝体维保、绿化环境维保、进出水机泵和电气设施安全维保、厂区安防系统维护、安全鉴定等专业性较强的工作，由公司进一步委托给第三方专业机构负责。目前，浙江省等地也采取这种方式，将一些承担城区供水功能、效益较为突出的小型水库落实给相应的供水公司负责管护，并接受行业主管部门的监督和指导，取得了较好的效果。
依托产业链联系带动工程运营与管护的关键，在于水利工程与周边产业发展的契合程度。当工程效益发挥与产业链发展或延伸需求高度一致时更具备可操作性。一些地方还在文旅康养、运动休闲、田园综合体等项目开发中，将小型水库或其他水利工程打包进这些项目，这是对依托产业链联系带动工程管护的进一步深化和拓展。该模式可充分盘活水利工程资产，吸引社会资本参与小型水库运行管护，产生的运营效益通常可以全部负担管养经费，对于部分具有防洪作用或生态效益的工程，可由政府根据其公益性占比给予部分经费补助。
4 借助资产运营反哺工程建设与管护
以市场化手段推进水利工程管护也可以充分结合资产运营，以资产收益反哺或间接交换工程管护服务。近年来，随着国家鼓励和吸引社会资本参与基础设施建设与运营的力度逐步加大，以特许经营、信托管理、PPP、REITs等资产运作收益反哺水利工程建设与管护的探索也在逐步开展和深入。
浙江省云和县利用已确权的山塘水库作为抵押物进行贷款，用于农村供水等公益性水利工程建设和运行，有效缓解了农村集体资金筹集压力。宁海县整合盘活水利存量资产，将五大水库评估资产（70亿元）注入县水投公司，并探索新型股权并购项目贷款，为兴建新工程和改造、管护现有工程保障了经费。长兴县积极开展水库除险加固PPP模式探索，政府出资人与社会投资人以1∶9的股权比例共同组建项目公司，由公司组织实施设计、投资、建设、运营及移交，实现泗安水库除险加固和后续运营管护的有效衔接。该模式下，政府作为出资人，不再承担工程的管护经费，而且能从工程运营中获取部分收益，适合工程具有稳定可靠收益或打包资产为优质资产的情况。
5 思考和建议
在政府与市场“两手发力”协同推进小型水利工程管护的实践探索中，上述4类案例是较为典型的。它们在整体上反映出水利工程管护服务不同的市场化程度和市场化方式，以及政府推进管护市场化并实施监管的不同方式，对于下一步深化小型水利工程管护市场化改革具有重要的借鉴意义。
5.1 始终围绕政府与市场关系基本定位实现“两手发力”
通过上述四类案例可以看出，它们始终围绕政府与市场关系的基本定位，都不离开政府与市场“两手发力”协同配合的基本逻辑。这种定位和逻辑，就是以工程管护市场化为导向，将工程管护从政府管理中剥离或转移出去，并为此向市场主体提供对等收入；政府推动这一市场化进程，同时严格落实监管责任。剥离或转移工程管护，可以直接交给市场主体，也可以让之前承担工程管护的政府序列行政或事业机构转变为市场主体。向市场主体提供对等收益，可以采取直接的财政资金支付或购买方式，也可以结合产业发展将工程管护交由具有产业链联系的市场主体承担，将管护服务打包纳入资产运营过程，以市场主体获取潜在的工程资产运营收益来弥补管护费用。对水利工程管护的安全监管，无论是政府直接负责还是交由有资质的市场主体，都作为管护市场化改革的重点内容严格规定、确保落实，并作为管护市场化的基本前提条件。
5.2 进一步丰富和拓展“两手发力”的管护市场化实践
上述4类案例虽然存在一定差异，但都是把握政府和市场“两手发力”基本要求而开展的地方制度创新，是丰富和拓展管护市场化的实践，并构成政府和市场在管护角色划分方面一个连续而初步完整的序列。组建国有性质市场主体是基于政府高度主导的，而自觉推动政府与市场合理分离，实现政府及其原有政府序列水管机构职能转变，关键在于形成新的市场主体、并确立政府和市场主体之间的作用边界和协作关系。以政府购买服务方式实现水利工程管护服务的市场化，本质上是围绕政府与市场关系进行优化调整的直接体现。依托产业链和借助资产运营则处于前两者之间，依托产业链联系带动工程管护实际上是采取转化方式，将管护服务通过供水发电等产业链自然延伸，最终融入上下游商品交换关系。目前，在一些地方实施的水利工程承包租赁经营，都是基于这种商品交换关系。而借助资产运营反哺工程建设与管护是将管护服务纳入整体的水利工程资产运营，以规模化的资产运营收益间接补偿管护服务。
5.3 适应市场环境和工程特点，因地制宜发挥优势
每一种管护市场化模式都与不同地区差别性的市场环境及其水利工程总体特点有关，也具有各自优势。组建国有性质市场主体被一些地方政府优先选用，主要原因是当地社会经济环境中积极参与水利工程管护的市场主体不多，市场发育不足或规模较小、层次较低，难以满足水利工程管护的需求。此外，长期以来承担工程管护的政府序列下的行政或事业机构、人力、设备等管护资源是否充分，资源整合和机构转型可能遇到的问题等都需要充分兼顾。这种方式的明显好处是兼顾各方、推进转型、风险很低、更加可控、稳妥有序。政府购买服务方式具有高度的开放性、竞争性，有利于降低管护成本、提高管护效率，采购平台则进一步降低了管护市场化的实施难度。政府购买服务方式明显适用于工程管护市场相对充分发育、市场主体能力水平和积极性较高的地区，但对政府采购制度和监管措施的要求相对较高，同时要求必要的采购规模，付出一定的采购运作成本。依托产业链的方式需以工程特定效益显著且比较单一为前提，同时产业链所联系的市场主体管护能力可以达到标准。由于管护服务依托于经营业务，这种管护服务的转移是一种基于长期产业链联系的“自然生长”，在选择市场主体方面更易于顺接、风险较低、可信度高。借助资产运营的方式仅适用于有一定规模和优质资产、具备一系列经营优势的水利工程，同时当地政府面向市场主体实施资产管理和运营项目的能力也要达到较高水平。政府可以充分利用资产运营合同对管护服务作出详细规范，从而实现更严密的监管保障。
总的来看，组建国有性质市场主体的市场化程度相对偏低、政府仍发挥着较强的管理职能，其余3种方式均体现出较高的管护市场化程度和政府管理运用市场机制的能力。从管护经费来源来看，组建国有性质市场主体和政府购买服务模式下，政府财政资金仍为管护经费的主要来源，这两种模式主要是为了解决工程管护主体及落实管护责任的问题。而依托产业链和借助资产运营模式则主要依靠工程自身的经营性收益来支付管护经费，适用于市场化程度较高、工程具有稳定运营收益的地区或工程。从空间分布上来看，单以小型水库而论，南方地区的小型水库数量和密度远高于北方地区，而南方地区的市场环境、市场主体发育的总体情况相对较好，因此南方地区小型水库的功能、经济效益和市场价值可能总体上更有利于工程管护市场化，对市场主体的发育而言也更加有利、更加充分。换言之，现阶段在南方地区特别是南方经济发达地区，政府购买服务、依托产业链、借助资产运营这3种方式的适用空间可能更大；而北方地区与其特定市场环境、市场主体发育情况相匹配，可能更适合组建国有性质市场主体的方式。
5.4 客观认识并妥善处理存在的风险
任何一种小型水利工程管护方式都可能存在某种程度的风险。对于组建国有性质市场主体，虽然解决了现有管护市场发育不完全、市场主体匮乏的难题，但是也可能因此忽视或排斥原本存在或正在发展的市场主体，甚至有可能因为国有企业与政府之间的紧密联系而造成工程管护业务的垄断，由此衍生出市场机制弱化、管护低效、长期内抑制管护市场发育等风险。为此需要评估管护需求确定组建管护企业的规模，注重优化组合、高效精简、多头组建、分片竞争。对于政府购买服务，如果过度或单纯依赖招投标程序，完全脱离个体层面的业务联系，可能导致所选择的市场主体能力及可信度不足，如果后期监管不到位，会严重影响工程管护实际效果，增加管理风险。为此在公开招标之外，可以更多采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等其他政府采购方式。对于依托产业链联系带动工程管护，只有在管护费用与企业利用水利工程取得效益相对平衡、经营业务稳定的前提下，才是可信和可持续的。如果水利工程功能与企业核心业务偏离，工程带来的收益不稳定，或出现产业发展波动、企业经营不稳定、产品价格起伏等情况，这种模式就难以持续。为此需要采取个案研究方式，对拟委托管护的下游企业的经营状况进行充分评估，并签订适当期限的合同，明确管护责任和管护不当时的管护收回、经济赔偿等条件。对于资产运营反哺方式，始终存在资产运营所固有的违约风险和监管有效问题，一旦政府与相关企业签订的长期合同发生违约，政府会有很高的违约成本，政府对此高度顾虑，就可能事实上严重弱化对企业的监管。为此必须细化相关资产运营合同条款，对工程管护进行单独规定并列为优先责任。
5.5 鼓励引导各地继续深入探索
“两手发力”推进小型水利工程管护需要紧紧围绕处理好政府与市场的关系，因地制宜、积极开展制度创新，这需要持续不断进行实践探索、丰富发展的开放进程，理应继续鼓励引导各地在巩固完善已有成果的基础上继续深入探索。下一步，中央和地方在政策制定上可以给予更加积极的回应，对“两手发力”各种方式进行更加系统地提炼并予以规范，明确关键环节、适用条件以及风险管控要求，并及时纳入小型水利工程管理体制改革政策体系，提出进一步改革创新的指导意见，在中国特色社会主义市场经济大背景下进一步坚定小型水利工程管护市场化改革方向。同时，结合水利领域改革热点，如水资源资产产权、水利投融资体制机制、水利工程供水价格等，将工程管护问题纳入相关改革进程，实现更加系统的改革效果。加快推进基层经验交流，相互促进，推动地方制定出台支持性的配套政策，逐步将地方探索出来的激励引导、金融扶持、产业融合、信用管理等行之有效的政策制度上升固化为相关法律法规。
来源：人民长江，2023,54（S2） 作者：李发鹏 杨彦明 孙波扬
