0 引言
河湖长制实施以来，各级河湖长积极履职尽责，为实现河湖系统治理和改善河湖面貌发挥了关键作用，但也有部分地区河湖长履职不力，成效不足。强化河湖长制，关键是强化河湖长履职，压实河湖长责任。应在明确“一河一长”的基础上，进一步完善“一河一档”，优化“一河一策”，开展“一河一评”，健全配套制度，强化科技支撑，建设造福人民的幸福河湖。
1 河湖长履职政策要求与实践进展
河湖长是河湖管理保护工作的领导者、决策者、组织者、推动者，中央有关文件及水利部出台的《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见》《河长湖长履职规范（试行）》中明确了各级河湖长工作职责、履职内容和有关要求。
1.1 总河长部署推动本行政区域河湖长制工作，统领河湖长履职尽责
总河长负责组织领导本行政区域内河湖管理和保护工作，是本行政区域全面推行河湖长制工作的第一责任人。河湖长制能否落实到位，总河长部署推动是关键。目前，全国省、市、县、乡均设立了总河长，多数地方设立了双总河长或副总河长。总河长、副总河长通过主持召开总河长会议、河长办成员单位联席会议或签发“总河长令”等形式，部署推动河湖长制重点工作，审定河湖长制及河湖管理保护的重大事项、重要制度、重点任务，协调解决重大问题，同时还要监督本级河湖长履职尽责。部分地区总河长或副总河长还同时担任具体河湖的河湖长，承担相应河湖的管理保护主体责任。
1.2 河湖长聚焦责任河湖，抓好任务落实与问题解决
各级河湖长对本辖区内相应河湖管理和保护负直接责任，但履职内容有所侧重和不同。如省、市级河湖长侧重“一河一策”方案审定，协调解决重大问题，推动河湖联防联控等机制建设；县级河湖长重点负责组织开展相应河湖突出问题治理和专项行动，完成上级河湖长交办任务，督导下级河湖长履职，是河湖长体系中“承上启下”的关键环节；乡级河湖长则主要配合上级河湖长、有关部门开展工作，发现问题可向上级河湖长反映并寻求解决。部分地区还设立了执行河长或副河长，协助河长做好巡河督导、问题协调解决等工作。实践中，各地通过建立河长巡河、问题督办、述职考核等配套制度，编制河长履职指南或手册，开发应用“智慧河长”APP，为河湖长履职尽责提供了有效保障。
1.3 河长办及成员部门做好河湖长助手，提供技术支持和工作支撑
各级河长制办公室及成员部门负责落实河湖长确定的事项，做好河湖长的参谋助手，为河湖长履职提供技术支持和工作支撑。如建立“一河一档”，为河湖长履职提供责任河湖的基本信息和管理底数。协助河湖长编制“一河一策”，让河湖长知晓责任河湖存在问题、明确治理方案。陪同河湖长开展河湖巡查，针对在河湖巡查中发现或群众举报的问题，督促相关部门或下一级河湖长及时查处，对相关部门和下一级河湖长履职情况进行督查考核等。实践中，多数地区建立了河湖长联络员单位制度，为每位河湖长指定联系单位，支撑和辅助河湖长履职。一些地方还探索设置了河长助理或技术参谋，协助河湖长开展巡查调研并提供技术咨询，加强对河湖长履职的技术支撑。
2 河湖长履职典型做法与经验
各地按照中央要求并结合自身实际，不断创新实践，在总河长部署推动、健全工作机制、强化履职考核等方面探索出了一些好的做法和经验，为强化河湖长履职提供了有力保障。
2.1 总河长部署行动“发号令”
近年来，各级总河长通过签发总河长令，部署河湖长制有关重点工作和专项行动，为推进河湖治理保护发挥了关键作用。如广东省2022年以第1号总河长令印发《关于开展妨碍河道行洪突出问题排查整治工作的动员令》，甘肃省2023年以第9号总河长令印发《贯彻落实〈中华人民共和国黄河保护法〉全面强化河湖管理2023年行动方案》，湖南省湘潭市2023年以第2号总河长令印发《关于全面开展河湖“清四乱”专项整治行动的决定》，山东省聊城市2023年以第9号总河长令印发《关于统筹推动河湖长制高质量发展的通知》等。习近平总书记发出建设造福人民的“幸福河”的伟大号召以来，江苏、江西、河南、河北等多个省份陆续发布总河长令部署推动幸福河湖建设，如表1所列。
2.2 河湖长履职尽责“建机制”
地方各级政府在中央明确要求建立的河长会议制度等基础上，不断创新机制、健全制度，助力河湖长高效履职。如山西省建立“河湖长＋河湖长助理”工作模式，由各级水利、生态环境部门领导担任河湖长助理，作为河湖长的助手和参谋。江西省南昌市本级在重要河湖设置执行河湖长，安义县在跨乡镇河流增设县级副河长，协助相应河湖长做好巡河督导、重要问题的协调解决。河南省郑州市通过印发“履职提示函”和“问题提示函”，督促河湖长履职并解决有关问题，将市级“一河（库）一策”分级分段年度任务和河湖巡查中发现、群众举报或媒体曝光的河湖问题，通过“任务交办单”“问题交办单”等形式交办县级河长。重庆市南川区探索建立《南川区河（库）长职责交接制度》，明确交接内容、交接方式、交接时限，签署《河长职责交接清单》，将“一河（库）一策”编制实施情况、正在推进的治理保护工作等资料交予新任河长。
2.3 河湖长述职考核“动真格”
部分地区严格落实考核问责及奖惩制度到个人，有效激发了河湖长履职积极性和责任感。如浙江省台州市连续多年召开高规格市级河湖长述职汇报会，党委、政府、人大、政协主要领导及四套班子全体成员参会。县级总河长以及市级联系单位主要领导、市级河湖长向市主要领导和大会作工作汇报。市级总河长对河湖长履职进行点评，市级河湖长分别听取县级河湖长述职汇报，对县级河湖长考评赋分。广东省江门市在河湖跨县、跨镇界全面设置水质监测预警断面，发布水质监测通报，对各跨县河流、各县水质情况进行排名，报送市级河长。出台奖惩方案，对水质不理想的河湖长进行考核问责，对改善率排名靠前的县、镇两级责任河湖长予以通报表扬。四川省成都市施行“红黄牌警示”工作机制，被通报问题未按期整改的，对责任河长或单位给予“黄牌”警示。收到黄牌警示后仍整改不力的下发“红牌”警示。“红黄牌”纳入目标绩效考核和河湖长制工作年度考核，抄送至纪监、组织部门。
3 河湖长履职存在的问题
从目前各级河湖长履职情况来看，依然存在部分河湖长履职不到位、“一河一策”方案实施效果不佳、河湖长个人履职考核难落实、河长办职能发挥不充分等问题。
3.1 部分河湖长履职不到位
河湖长由各级党政领导担任，受各级党政领导工作调整或换届等因素影响，河湖长队伍变动比较频繁，导致部分河湖长对河湖管理保护工作及河湖长职责不熟悉，履职不到位。特别是乡、村级河湖长，存在工作不规范、不扎实，不善于发现问题或发现问题解决不了、不敢上报等问题。同时也应看到，当前基层河长履职手段和资源不足，部分河湖问题非一朝一夕能够解决，由于地方财政困难，缺乏资金和项目支持，部分河湖长发现问题后因担心问题得不到解决而承担责任，因此不敢上报问题。此外，一些农村山区河道分布散、距离远，河湖巡护工作主要依靠村级河长，河湖管护“最后一公里”依然薄弱。
3.2 “一河一策”编制及实施效果未达预期
受制于资金压力，部分地区编制的“一河一策”方案质量不高，内容宽泛，现状资料多是区域性材料，无法准确与河湖对应，针对性、指导性、可操作性不强，难以有效做到因河（湖）施策。一些地方担心“一河一策”方案所定任务不能完成进而影响考核，对没有项目支撑和资金保障的措施、任务，不敢写进方案。此外，部分地区对“一河一策”实施情况缺少评价考核，部分纳入考核的也只是将方案编制完成情况作为考核指标，对方案实施情况未作考核。总体上看，一河一策方案有“厚度”缺“精度”，管理策略多，具体项目少，有关任务措施难以精准落地，且未能与河湖健康评价、督查、考核等工作有机衔接，实施效果未达预期。
3.3 河湖长个人履职考核难落实
目前国家层面缺少对地方河湖长履职情况的考核抓手。部分地区尚未实行对河湖长个人的考核，已实行的地区也只是制定了巡河次数是否达标、巡河发现问题及解决情况、一河一策方案明确的任务是否完成等粗略指标，且考核结果运用不足，不能有效与“官帽子”“钱袋子”挂钩，难以发挥考核“指挥棒”作用。同时也应看到，“河湖长考核到个人”虽有国家层面政策要求，但在操作层面上还是存在一定难度，指标制定难以做到完全科学、合理。比如部分地区河湖长个人考核结果均为优或良，体现不出履职差别；个别河湖长积极履职尽责但考核结果不佳甚至被问责，导致考核结果难以服众。
3.4 河长办职能发挥不充分
各级河长制办公室，作为政府议事协调机构，其主要职能应为服务保障河湖长履职，落实河湖长指示，督导问题解决。但部分河长办对职责定位认识不到位，职能发挥不充分。一些地方河湖长制工作尚未突破“水利圈”，重河湖管理，轻统筹协调，内部业务部门也尚未有机联动，如水资源管理、规划计划等部门尚未从河湖长制的角度来研究水资源管理及河湖治理资金分配问题。水利部门统筹协调其他部门力度不足，个别地方河长办成员单位配合力度比起前几年有所下降，河湖长制齐抓共管的工作合力尚未真正形成。此外，多数地区基层河长办工作人员不够，力量不足，兼职现象较为普遍，履职能力有待提高。
4 强化河湖长履职对策建议
强化河湖长履职，需进一步加强河湖长履职培训，完善考核制度，优化基础工作，强化河长办职能发挥及信息化应用。
4.1 建立健全河湖长履职培训考核等机制
一是建立常态化培训机制，加大培训力度。探索成立“河湖长制学院”或“河湖长制培训基地”，通过“走出去”“请进来”，建立室内教学与现场教学相结合的河湖长制培训模式，为各级河湖长及相关人员提供学习交流平台，着力提升履职能力和水平。二是建立考核约束与激励奖惩机制，强化河湖长履职意识。会同组织部门制定完善河湖长履职考核办法，实现“一河一评”“一河一考”，并将河湖长履职考核情况纳入公务员年度考核和干部述职述廉报告，计入个人档案。加大正向激励力度，通过表彰和资金奖励，鼓励河湖长真发现、真解决问题。国家层面探索实行对各级河湖长履职抽查考核。三是建立健全河湖长联络员单位及河长助理等配套制度，强化河湖长履职保障。优化河湖长设置，根据河湖存在的突出问题配备相应领域的分管领导担任河湖长。
4.2 优化“一河一策”等基础工作
“一河一策”、河湖健康评价等基础工作，是支撑河湖长履职的重要保障。近年来，水利部针对性地制定和出台了一系列政策文件和标准规范，但在地方落实过程中仍然存在目标方向、资金投入等方面的困惑和困难，亟需国家层面进一步研究出台或修订相关政策，加强对地方的指导。本着“注重实效”“避免形式”“减轻压力”等原则，简化、实化“一河一策”，重视“年度”周期，与河湖健康评价、幸福河湖建设方案编制、河湖长履职考核等工作有机衔接、“捆绑”整合。强化资金落实，在明确具体河湖年度治理保护任务的前提下，由上级河长或本级河长办统筹协调落实资金，报总河长审定后写进“一河一策”方案，确保资金到位、项目到位、措施到位。
4.3 提高河长办履职意识与能力
水利部门作为河长制办公室所在部门，需加强全局性、系统性政策与制度研究，在履行好河长办职责的同时，推进水利高质量发展。发挥好河长办的作用，对内协调好水利部门各业务处（科）室，首先形成内部工作合力。对外抓好总河长这个“牛鼻子”，加强与总河长及河湖长的汇报、沟通、请示，在总河长的支持下，不断完善体制机制，充分调动各部门资源和力量，共同开展幸福河湖建设，强化山水林田湖草沙系统治理平台作用，推动河湖长制及河湖管理工作的持续提档升级，突出河长办在生态文明和美丽中国建设中的地位。既要善于总结宣传自身经验，又要对标先进地区寻找差距，在河长办设置及力量配备、督查考核、河湖长制立法、智慧河湖建设等方面，分别向先进地区看齐，学习经验、弥补差距。
4.4 重视并强化智慧河湖建设
对照智慧水利和数字孪生建设标准，智慧河湖建设还需进一步重视和强化。在底层数据方面，加强“一河一档”和河湖健康档案等静态数据和动态数据建设及整合，实现对物理河湖全要素的数字化映射。出台全国统一“数字河湖”建设标准规范，统一数据概念和数据类型标准，以规范智慧河湖建设并实现上下级信息系统的数据共享和互联互通；在业务管理方面，按照对河湖管理全过程进行数字化映射的要求，推进河湖划界成果、岸线功能分区、涉河建设项目、采砂规划分区等信息数据上图，实现河长巡河、问题督办、督查考核等工作的信息存储、业务留痕和流程闭环，为河湖长履职提供有效平台并为考核工作提供相应依据；在技术应用方面，积极引入视频监控、无人机、卫星遥感等技术，增强河湖智能管护能力，并为河湖长履职提供决策支持。
来源：水利发展研究，2023，23（12） 作者：陈健 王佳怡
